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일본은 화심법(화학물질의 심사 및 제조 등의 규제에 관한 법률) 제정 50주년을 맞았다.
화심법은 1960년대 후반 서일본 지역에서 발생한 가네미(Kanemi) 유증 사건을 계기로 PCB(Polychlorinated Biphenyl) 규제가 필요해지며 제정된 법률로 현재 대부분의 화학물질을 망라하는 기본적인 화학물질 관리법으로 자리 잡고 있다.
화심법은 제정 전후로 반발이 거셌던 국내 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률(화평법)과 달리 제정 초기부터 화학기업의 반발이 크지 않았고 환경성이 아닌 통산성(현재 경제산업성)이 산업 진흥이라는 목표 아래 솔선해 법제화함으로써 주목받은 바 있다.
제정 당시 미국 TSCA(유해물질규제법), 유럽 REACH(신화학물질규제)가 제정되기 훨씬 전이기 때문에 세계적으로도 상당히 앞선 시도였다는 평가를 받고 있다.
환경오염 방지 위한 법이지만 통산성이 주도…
화심법은 통산성이 제정을 주도해 특이한 기원을 가진 것으로 평가된다.
화심법 1조는 사람의 건강을 해칠 우려가 있는 화학물질에 의한 환경오염을 방지하기 위한 법이라는 목적이 설정돼 있어 현재라면 환경성이 소관할 법률로 판단되고 있다.
 하지만, 당시 환경성이 존재하지 않았으며 환경성 전신인 환경청은 화심법 제정 1년 전인 1971년에야 출범했고 대부분 기존 후생성(현재의 후생노동성) 출신 인물들이 간부를 맡아 권한이 작았기 때문에 상대적으로 권한이 큰 통산성이 법제화를 주도한 것으로 알려졌다.
화심법 제정의 계기가 된 PCB는 1968년 최초로 가네미 유증사건이 보도되며 세간의 주목을 받았다.
가네미 유증사건은 가네미소코(Kanemi Soko)가 쌀겨 베이스 식용유를 제조‧판매하며 쌀겨의 냄새를 없애기 위해 가네카(Kaneka)가 생산한 PCB 등을 열매체로 사용하는 과정에서 일부가 기름에 혼입돼 후쿠오카(Fukuoka)와 나가사키(Nagasaki) 등 일본 서부를 중심으로 대규모 중독 사고를 일으킨 일을 가리킨다.
1만4000여명에 달하는 피해자들은 kg당 평균 67마이크로그램의 PCB를 섭취했고 최초 노출된 지 5개월 후부터 간장애와 안지 분비 과다, 성장 지연, 내분비 교란, 말초신경장애 등 만성중독 증상을 나타냈다.
사고 보도 직후 PCB 생산기업에 대한 행정지침이 이루어졌으나 가네미 유증사건에 이어 다양한 공해병이 잇달아 발생하던 시기이기 때문에 1972년 중의원 본회의에서 화학 관련 법제화를 포함해 조치가 필요하다는 결의가 나왔고 통산성의 젊은 관료들이 중심이 돼 화심법 입안을 시작했다.
제정 초기에는 PCB 및 유사물질 규제라는 큰 목표 아래 우선 PCB를 과학적으로 분석하며 PCB가 환경을 경유해 인체에 축적될 뿐만 아니라 해를 입히는 성질이 있다는 것을 판명했다.
이후 심사를 통해 PCB의 난분해성, 고축적성, 만성독성을 규명했으며 화학물질 제조‧수입 제한을 중심으로 한 화심법 기본 골격을 만드는데 활용한 것으로 알려졌다.
1970년대 사회 분위기 속 반발 없이 제정
화심법은 화학물질이 유익하지만 관리방법에 따라 사람의 건강이나 환경에 악영향을 미칠 수 있다는 인식에서 출발했으며 주로 환경 경유 및 제조단계를 주목하고 있다.
 화학물질 관리법은 일반적으로 인체가 화학물질에 노출되는 경로로 노동작업 혹은 소비를 통한 직접 섭취 등을 상정하고 있다.
일본은 현재 노동작업에 기인한 화학물질 노출을 노동안전위생법으로, 소비자로서 직접 섭취해 발생한 화학물질 노출은 식품위생법, 의약품·의료기기 등 법(약기법)으로 관리하고 있다.
또 화학물질 노출이 대기, 물과 같이 환경을 경유한 것일 때에는 노출된 단계가 제조단계인지 혹은 배출단계인지에 따라 관리방법이 구분되며 배출단계에 주목하는 것은 대기오염방지법, 수질오탁방지법 등 공해대책이 주류를 이루고 있다.
화심법은 주로 환경 경유이면서 제조단계에 주목해 화학물질을 관리하나 다른 관련법들이 제정되면서 자리를 잡게된 것이며 제정 초기에는 구분이 모호했던 것으로 파악된다.
화심법은 화학기업의 큰 반발 없이 제정돼 자리를 잡은 특이한 이력을 가지고 있다.
일본은 1960년대 후반부터 1970년대 초반 공업화가 빠르게 이루어지며 각종 공해병이 사회를 혼란에 빠지게 했고 국회는 공해대책 법령을 잇달아 제정‧통과시켰다.
1964년 레이첼 카슨의 침묵의 봄이 번역 출판돼 통산성 입법 담당자들 사이에서 경제성장 일변도는 바람직하지 않다는 인식이 확대된 것 역시 화심법 제정에 영향을 미친 것으로 파악된다.
여기에 당시 화학기업들이 주력 생산한 것은 기초화학제품이고 화심법 대상은 화학기업이 거의 생산하지 않는 신규 화합물 즉 기능성 화학제품이 대부분이었다는 점도 원활한 제정 이유로 판단되고 있다.
하지만, 일부에서 과잉규제를 우려해 소량제품이나 시약은 규제 대상에서 제외했으며 PCB 뿐만 아니라 화학물질 전반으로 확대 적용하는 과정에서는 통산성 내부와 내각 법제국에서도 우려가 있었던 것으로 알려졌다.
그러나 사회 전체적으로 화학물질과 환경오염, 공해병에 대한 시선이 따가웠던 시기였고 화학기업들은 화심법에 따른 영향이 한정적일 것이라고 믿었기 때문에 전반적으로는 제정 과정이 순조로웠던 것으로 파악된다.
수차례 개정 거치며 기본법으로 정착
화심법은 미국 TSCA, 유럽 REACH보다 먼저 등장했으며 수차례 개정을 거쳤다.
1986년 개정에서는 고축적성을 주요 쟁점으로 다루었다. 기계 등을 세정할 때 사용하는 트리클로로에틸렌과 같이 축적되지 않으나 음료수 섭취를 통해 건강에 피해를 미칠 우려가 있는 물질이 있어 수질오염방지법에 규제를 추가하고 화심법에는 지정화학물질, 제2종 특정화학물질 등 카테고리를 추가함으로써 고축적성을 결여한 물질을 보충할 수 있도록 했다.
다음으로 일본 행정부가 대거 재편되며 통산성이 경제산업성, 후생성은 후생노동성으로 변경되고 환경청이 환경성으로 승격했던 시기에 진행된 21세기 초에는 화심법을 통산성과 후생성 2성 체제에서 경제산업성, 후생노동성, 환경성의 3성 체제로 이관했다.
또 심사 및 규제에서 사람에 미치는 영향 뿐만 아니라 동물에 미치는 영향을 고려하기 시작했다.
2001년 OECD(경제협력개발기구)의 환경보전 성과 리뷰가 있던 시기였고 1992년 리우선언 등 국제적 여론이 영향을 미친 것으로 판단된다.
2003년 개정법은 화심법의 목적 자체를 고치는 큰 변혁으로 제1종 특정화학물질의 정의를 조류 등에 미치는 영향까지 가미하도록 확대했고, 제1종 및 제2종 특정화학물질 후보로 제1종 및 제2종 감시화학물질을 추가했으며 동식물에 대한 영향을 반영향 제3종 감시화학물질을 신설됐다.
2009년 개정에서는 화학물질 영향을 평가하는 방법을 기존의 물질로만 유해성을 판단하는 해저드 베이스에서 유해성과 노출 정도를 함께 고려하는 리스크 베이스로 변경했다.
2017년 개정에서는 독성이 특히 강한 특정 신규 화학물질, 특정 일반 화학물질 정보 전달을 강화했다.
화심법은 미국 TSCA와 유럽 REACH는 물론 유사 화학물질 관리제도가 존재하지 않던 1972년에 탄생했으며 수차례 개정을 거쳐 일본의 실질적이자 기본적인 화학물질 관리법으로 기능하고 있다.
화평법‧화관법, 규제 완화 본격화
국내 화학물질 관리법은 화평법, 화학물질관리법(화관법)이 있으며 일본과 달리 제정 당시부터 화학산업의 반발이 극심했고 시행 후에도 규제 완화를 요구하는 화학산업의 반발이 계속됐다.
화평법·화관법은 2011년 가습기 살균제 사건과 2012년 구미 불산 사고 등 화학물질 관련 사고가 잇달아 발생한 것을 계기로 2013년 제정돼 2015년부터 시행되고 있다.
화평법은 유럽의 REACH를 본떠 제조‧수입 화학물질의 유해성을 의무적으로 심사하는 내용, 화관법은 유해화학물질의 취급 기준을 강화하는 내용을 담고 있다.
그러나 화평법은 화학물질 제조·수입량이 100kg만 넘어도 등록의무가 부여돼 EU의 1톤, 미국의 10톤 등에 비해 과도하다는 지적이 있었고, 화관법은 유독물질 지정 시 획일적 관리기준을 적용해 영업허가를 받기 위한 화학사고 예방 관리계획서 작성, 설치 검사, 허가 이후에도 매년 실시되는 정기검사 등에 중소기업이 대응하기 어렵다는 의견이 꾸준히 제기됐다.
이에 따라 정부는 2023년 7월 킬러규제 혁신 태스크포스(TF) 회의에서 환경 분야 개선 필요 과제로 화평법·화관법 등 화학물질 규제를 언급하고 해소 방안 마련에 나서고 있다.
현재까지 발의된 일부 개정안에 따르면, 화평법·화관법상 신규 화학물질 등록 기준은 현행 100kg에서 1000kg(1톤)으로 상향 조정될 것으로 예상되며, 화학물질 규제를 위험도에 따라 차등적으로 적용해 취급량이 적은 중소기업은 정기검사를 면제받을 수 있도록 개정할 계획이다. (강윤화 책임기자: kyh@chemlocus.com)
표, 그래프: <화심법의 역사, 일본의 화학물질 관련 주요 법령>
<화학저널 2024년 04월 29일>
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