세계적으로 식품포장재에 대한 안전성 요구가 높아짐에 따라 허용품목 목록 관리제도(PLS: Positive List System) 도입이 잇따르고 있다.
PLS는 사전에 안전성이 평가된 물질만 원자재로 사용할 수 있도록 허용품목을 지정하는 제도로 미국, 유럽 등 선진국을 중심으로 채용을 확대하고 있다.
일본은 국제적인 위생규제와의 모순을 해소하기 위해 2018년 6월 식품위생법을 개정하면서 PLS를 법제화했다.
본격적인 시행은 2020년 시작할 예정이며 금지물질이 사용된 해외제품 유입을 억제하는 방파제 역할을 수행할 것으로 기대하고 있다.
사용품목 관련정보 전달 프로세스가 중요
PLS와 반대되는 금지품목 목록 관리제도(NLS: Negative List System)는 유해성이 확인된 물질 및 사용한도 등을 기재해 규제물질 사용을 제한하는 제도이나 수입제품에 함유된 화학물질까지 세밀하게 규제할 수 없는 것으로 파악되고 있다.
이에 따라 건강피해 등 문제가 발생해도 원인물질을 특정하기 어려워 신속하게 대응할 수 없는 단점이 있다.
PLS는 원칙적으로 리스크 평가를 마친 후 목록에 등재된 물질만 사용하도록 규제하는 제도이다.
일본은 우선 종이, 금속 등을 제외하고 합성수지만 PLS에 포함하기로 결정했으며 대상물질 및 리스크 관리방법 등 세부적인 운용체제는 식품용 기구 및 용기포장 규제에 관한 기술검토회에서 논의하고 있다.
리스크 관리가 필요한 물질은 원활한 비즈니스에 불필요한 혼란을 일으키지 않는 것을 전제로 대상범위를 설정할 방침이다.
주요 식품포장재인 열가소성 수지는 PVC(Polyvinyl Chloride) 식품위생협의회, 폴리올레핀(Polyolefin) 등 위생협의회, 염화비닐리덴(Vinylidene Chloride) 위생협의회 등 3개 위생협의회의 자율기준에 등재된 물질을 시작으로 안전성에 문제가 없고 이미 시장에 유통되고 있는 소재를 기존물질로 허용목록에 포함할 것으로 예상되고 있다.
위생협의회들은 후생노동성에 2018년 6월까지 기존물질에 관한 데이터시트를 제출했다.
제조 관리에 대해서는 원료인 수지 생산기업을 제외하고 가공기업부터 다운스트림까지 제조 및 품질 관리에 관한 규칙인 GMP 대응을 의무화할 계획이다.
다만, 재생소재 취급에 대한 문제가 논점으로 부상하고 있다.
일본은 개정 식품위생법에 신설된 제19조 제3항에 따라 인체에 대한 안전성 확보를 전제로 신규소재와 재생소재를 구별하지 않고 있다.
이에 따라 이미 사용실적이 있는 재생소재는 기본적으로 현재와 같이 사용할 수 있고 인간에게 유해한 물질이 용출해 식품에 유입될 우려가 없도록 가공하는 기구 및 용기에 대해서는 PLS에 등재되지 않은 물질이라도 사용할 수 있을 것으로 파악되고 있다.
여러 층으로 형성된 소재를 사용할 때에는 식품에 접촉하지 않는 층에 PLS 미등재 물질도 투입할 수 있을 것으로 예상된다.
식품위생법 통해 관련정보 제공 의무화
일본 식품위생법은 PLS 등재물질을 개발현장에서 원활하게 이용할 수 있도록 서플라이 체인의 업스트림이 다운스트림에게 PLS 적합성을 확인할 수 있는 정보를 제공하도록 의무화하고 있다.
최상단에 위치하고 있는 원료 생산기업에 대해서는 위반하더라도 법적인 제재를 받지 않는 노력의무를 부과하고 있다.
이에 따라 식품용 기구 및 용기포장 규제에 관한 기술검토회는 적절한 정보 전달방법에 대해 논의하고 있으며 3개 위생협의회가 회원기업을 대상으로 실시하고 있는 확인증명제도를 가장 유효한 수단으로 검토하고 있다.
현재 교부되고 있는 확인증명서는 브랜드명을 비롯해 사용조건 등을 기재한 것으로 핵심 노하우를 지킬 수 있는 이점이 있기 때문이다.
자율기준에 대한 등재는 신청기업이 제공한 안전성 평가데이터를 토대로 심사를 거쳐 이루어지며 데이터에는 원료 및 첨가제 배합 등에 대한 정보가 포함되나 비밀유지 계약을 체결하는 등 비밀 보장성이 매우 높은 것으로 알려지고 있다.
이에 따라 정보 전달 프로세스는 해당 시스템을 참고해 구축할 가능성이 높게 나타나고 있다.
수입제품 감시체제 구축 필수적…
일본은 2020년 4-6월 PLS를 본격 시행하기에 앞서 2019년 봄 세계무역기구(WTO)에 대한 통보 및 퍼블릭 코멘트를 실시할 예정이다.
이에 따라 세부사항 결정에 박차를 가하고 있으나 시장관계자 사이에서 PLS를 누가 어떻게 운용할지 모르겠다는 의견이 부상하는 등 실무 담당기관과 관련해 논란이 일고 있다.
역할이 매우 광범위하기 때문이다.
PVC식품위생협의회, 폴리올레핀 등 위생협의회, 염화비닐리덴위생협의회는 40-50년의 역사를 통해 자율기준을 정착시킴으로써 등재물질 범위가 전체 식품용기 출하량의 75%를 차지하고 있으나 회원기업만을 대상으로 운영되고 있다.
그러나 국가가 시행하는 PLS는 사업자가 지방자치단체에 신고한 내용을 토대로 형성되며 신고는 모든 사업자를 대상으로 하고 있어 개별 위생협의회의 회원이 아닌 사업자에도 대응해야 하는 것으로 파악되고 있다.
일본에는 해외제품에 대한 대응, 종이 및 금속과의 복합소재 취급 등 위생협의회의 업무에 포함되지 않는 분야를 망라하는 체제가 없어 논란이 장기화될 것으로 판단되고 있다.
신규물질의 리스크 평가는 일본 내각부의 식품안전위원회가 담당할 계획이며 리스크 평가에 대한 가이드라인은 기구·용기포장 전문조사회 등에서 검토해 2019년 3월 공표할 예정인 것으로 알려졌다
제도 시행 이후에는 신규물질 신청기업을 대상으로 실무적인 지원이 필요하다는 의견도 제기되고 있다.
구체적으로 어떠한 데이터와 서류가 필요한지 등을 사전에 상담·확인해주는 기능이 요구되고 있어 앞으로 기술검토회가 다양한 역할을 맡을 수탁기관에 대해 검토할 방침이다.
제3의 기관을 설치하는 방안도 고려했으나 개정법에는 포함되지 않았다.
수입제품 감시체제 마련도 중요
수입제품에 대한 적절한 감시체제 마련도 주요 과제로 부상하고 있다.
NLS는 수입제품에 포함된 금지품목을 규제할 수 없는 단점이 있다.
일본 금지품목 중에는 해외에서 사용 가능한 물질도 많아 2016년 합성수지 포장기구·용기 수입 위반사례가 30건에 달했으며 폴리올레핀 등 위생협의회의 자율기준 규제대상과 관련된 사례가 21건으로 절반 이상을 차지했다.
이에 따라 앞으로는 PLS 등재물질 사용을 전제로 수입을 허가할 방침이다.
다만, 생산국의 업스트림 생산기업에서 다운스트림인 가공기업 및 일본으로 PLS 적합성에 대한 정보가 제대로 전달될지 불투명하다는 의견이 제기되고 있다.
아직까지는 모든 PLS 등재물질을 분석할 수 있는 방법이 없어 단순히 서명이 있는 서류를 심사하는데 그치는 등 확인기능이 유명무실해질 가능성이 있어 우려되고 있다.
유럽에서는 생산기업이 용출량 제한을 증명한 후 자율적으로 안전성을 선언하는 제도를 시행하고 있다.
일본에서는 개별 위생협의회의 확인증명서와 동등한 수준으로 신뢰할 수 있는 제도 마련이 요구되고 있으나 수입제품 배제 가능성이 포함된 규제는 해외기업으로부터 반발을 사거나 WTO(국제무역기구) 규칙에 위배될 가능성이 있어 심도 있는 논의가 계속될 것으로 예상되고 있다.
생분해성 중심 신규물질 적용 가속화
PLS는 식품포장 시장에 다양한 영향을 미칠 것으로 예상되고 있다.
우선 PLS 시행에 앞서 포장용기용 신규물질 신청이 급속도로 증가할 것으로 예상된다.
일본은 개정 식품위생법 부칙 제4조에 시행일까지 제조·판매 또는 수입해 유통하고 있는 포장기구·용기에 대해 개정법을 적용하지 않는다고 규정하고 있어 신규물질이라도 개별 위생협의회의 현행 자율기준 등에 따라 안전성을 인정받은 후 PLS 시행 전까지 실용화하면 기존 물질로 취급된다.
이에 따라 폴리올레핀 등 위생협의회에서는 이미 신규물질 신청이 증가하고 있는 것으로 알려졌다.
플래스틱 폐기물 문제에 대한 관심이 높아지면서 주목받고 있는 생분해성 수지도 실용화가 가속화될 것으로 예상된다.
폴리올레핀 등 위생협의회의 자율기준에 등재된 생분해성 수지는 PLA(Polylactic Acid)가 유일한 것으로 파악되고 있다.
상대적으로 가격이 높은 생분해성 수지는 국제유가 하락의 영향으로 석유화학제품이 계속 약세를 나타냄에 따라 용기용으로 실용화되지 않고 있다.
그러나 최근에는 사회적인 이슈에 따라 식품 생산기업 및 유통·소매기업이 가격 측면의 단점을 감내하면서 채용하는 움직임이 나타나고 있다.
제도의 신속성도 신규물질 신청 증가에 영향을 미칠 것으로 예상된다.
미국 및 유럽연합(EU)은 신규물질 등재에 약 6개월이 소요되는 반면 일본은 약 2개월이 소요되며 확인증명서는 약 1개월만에 교부되는 것으로 파악되고 있다.
그러나 PLS는 등재에 소요되는 기간이 장기화될 것이라는 의견이 주류를 이루고 있다.
식품안전위원회가 검토하고 있는 리스크 평가체제에 따라 달라지겠지만 평가 수준이 향상됨으로써 신규물질의 장벽이 높아질 것이 확실시되고 있기 때문이다.
중소 가공기업에 대한 영향도 불가피할 것으로 예상된다.
식품포장용기는 가볍고 부피가 크기 때문에 장거리 수송으로는 채산성을 확보할 수 없어 현지에서 생산해 소비하는 성격이 강해 지방에서는 소규모 가공기업이 중요한 공급원으로 자리잡고 있다.
소규모 가공기업들은 개별 위생협의회의 회원이 아닌 곳이 많아 자율기준이 반영되지 않고 있으나 개정 식품위생법에서 지방자치단체에 대한 신고가 의무화됨에 따라 PLS에도 포함되는 것으로 파악되고 있다.
코스트 절감을 위해 저가 수입원료를 활용하는 곳은 PLS에 적합하지 않으면 다른 소재로의 전환이 불가피하며 결과적으로 코스트 상승을 견디지 못하는 사례가 나타날 것으로 예상되고 있다.
여기에 중소기업이 도태됨으로써 수급밸런스가 무너질 가능성이 있어 중소기업 생산제품의 PLS 적합성을 조사하는 간편한 방법을 구축하는 등 대책 마련이 요구되고 있다.
